NOVO CÓDIGO FLORESTAL – NORMA GERAL
Lilian Mendes Haber
O Novo Código Florestal estabelece normas gerais com o fundamento central da proteção e uso sustentável das florestas e demais formas de vegetação nativa em harmonia com a promoção do desenvolvimento econômico e teve seu Art. 1º vetado pela Presidenta, com a inclusão via Medida Provisória no 571, de 2012 do Art. 1º - A, que preceitua o atendimento ao que denominou de princípios (são 8):
I - reconhecimento das florestas existentes no território nacional e demais formas de vegetação nativa como bens de interesse comum a todos os habitantes do País;
II - afirmação do compromisso soberano do
Brasil com a preservação das suas florestas e demais formas de vegetação
nativa, da biodiversidade, do solo e dos recursos hídricos, e com a integridade
do sistema climático, para o bem-estar das gerações presentes e futuras;
III - reconhecimento da função estratégica da
produção rural na recuperação e manutenção das florestas e demais formas de
vegetação nativa, e do papel destas na sustentabilidade da produção
agropecuária;
IV - consagração do
compromisso do País com o modelo de desenvolvimento ecologicamente sustentável,
que concilie o uso produtivo da terra e a contribuição de serviços coletivos
das florestas e demais formas de vegetação nativa privadas;
V - ação governamental de
proteção e uso sustentável de florestas, coordenada com a Política Nacional do
Meio Ambiente, a Política Nacional de Recursos Hídricos, a Política Agrícola, o
Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza, a Política de Gestão
de Florestas Públicas, a Política Nacional sobre Mudança do Clima e a Política
Nacional da Biodiversidade;
VI - responsabilidade comum
de União, Estados, Distrito Federal e Municípios, em colaboração com a
sociedade civil, na criação de políticas para a preservação e restauração da
vegetação nativa e de suas funções ecológicas e sociais nas áreas urbanas e
rurais;
VII - fomento à inovação
para o uso sustentável, a recuperação e a preservação das florestas e demais
formas de vegetação nativa; e
VIII - criação e
mobilização de incentivos jurídicos e econômicos para fomentar a preservação e
a recuperação da vegetação nativa, e para promover o desenvolvimento de
atividades produtivas sustentáveis.
O
Artigo 1º do Novo CFLOR foi vetado com a seguinte justificativa:
“O texto não
indica com precisão os parâmetros que norteiam a interpretação e a aplicação da
lei. Está sendo encaminhada ao Congresso Nacional medida provisória que
corrige esta falha e enumera os princípios gerais da lei.”
(Negritei)
O
Artigo 1º vetado continha a seguinte redação:
“Art. 1o Esta Lei estabelece normas gerais sobre a
proteção da vegetação, dispõe sobre as áreas de Preservação Permanente e as
áreas de Reserva Legal, define regras gerais sobre a exploração florestal, o
suprimento de matéria-prima florestal, o controle da origem dos produtos
florestais e o controle e a prevenção dos incêndios florestais e prevê
instrumentos econômicos e financeiros para o alcance de seus objetivos.”
A MP 571 introduziu, portanto, os princípios norteadores do Código Florestal fazendo um alerta no caput de que esse traz normas gerais.
O Art. 24 da Lei Maior, o qual trata da competência concorrente para legislar sobre direito financeiro (inciso I do referido artigo), dispõe em seus §§1º e 2º que a competência da União limitar-se-á a traçar normas gerais, não excluindo a competência suplementar do Estado, “literis”:
Art. 24. Compete à União,
aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I -
direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
§ 1º
No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a
estabelecer normas gerais.
§ 2º A
competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência
suplementar dos Estados.
§ 3º
Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência
legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º A
superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei
estadual, no que lhe for contrário.
Normas Gerais, são normas que, a grosso modo, são
concernentes a interesses que afetam a nação como um todo, v.g., defesa do país frente a nações estrangeiras,
ou ainda, aquelas normas que traçam diretrizes essenciais para o funcionamento
da federação ou ainda de determinados institutos que exigem aplicação uniforme
pelos entes federados.
Ou seja, a União traça parâmetros de conduta para serem adotados pelos demais entes da federação, mas não exclui a possibilidade dos demais entes em caráter suplementar editarem suas respectivas normas.
Sobre os princípios que a MP embutiu no novo CFLOR, na realidade, são muito mais diretrizes a serem observadas do que princípios[1] propriamente ditos.
Os princípios são normas jurídicas que estabelecem fins (determinados estados de coisas) a serem atingidos pelos respectivos destinatários sem especificarem com precisão os comportamentos (os meios) a serem observados[2].
Os princípios[3] são de observância obrigatória pelos agentes públicos, independentemente de texto de lei que os acolha expressamente.
Em uma visão simplista e sintética do direito e da filosofia do direito as leis seriam fruto de um pacto social, pois praticamente impossível é viver a vida sem o ser em sociedade. Já que o homem é um ser eminentemente social[4], pois do contrário viveríamos um mundo anárquico. Também deve ser considerado Rousseau[5] que trabalhou a idéia de “contrato social”.
Assim, na visão clássica de direito as normas jurídicas são as regras e princípios positivados.
Mas, ao se adentrar nesta seara é possível verificar que existem regras, princípios, sobreprincípios e postulados[6].
Segundo Dworkin[7] tanto regras e princípios possuem normatividade e este propõe que os princípios têm hegemonia normativa sobre as normas.
Para Ávila[8] os princípios não prescreveriam diretamente a conduta a ser adotada, eles se limitariam a traçar fins normativos relevantes, o estado de coisas a ser alcançado, normas imediatamente finalísticas, portanto, o que os aproximaria de verdadeiras diretrizes, já as regras prescreveriam como se atingir uma determinada finalidade relevante, imediatamente descritivas.
Digressões à parte, o novo CFLOR, via MP 571, elencou, como já mencionado acima 08 afirmações auto-explicativas ou diretrizes denominadas pelo código de princípios.
Estas
verdadeiras diretrizes devem servir aos operadores do direito (intérpretes,
aplicadores da lei, juristas, etc) como balizadores na adaptação do arcabouço
legislativo já existente ao novo CFLOR, na elaboração de legislação vindoura e
também na elaboração e execução de políticas públicas.
2 Além destes
devem ser obedecidos os seguintes princípios de outros ramos do direito, por
exemplo: Princípios de Direito Público:
O
da primazia do interesse público - o Estado se justifica pela satisfação do
interesse público, pois ele existe para prover as necessidades vitais da
comunidade, que por si só não pode dar-lhes conta.
O
da legalidade administrativa - o agente público somente pode fazer o que está
autorizado e for de acordo com o Direito.
O da igualdade dos cidadãos - o Estado deve
tratar todos igualmente, pois todos são iguais perante a lei. Entretanto, deve
tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais.
O da liberdade do cidadão - o cidadão deve ser
garantido em sua liberdade pelo Estado: só pode ser condenado a se abster de
fazer ou a fazer algo mediante processo regular, com ampla defesa, na via
administrativa ou judicial.
O
da proporcionalidade dos meios aos fins - a Constituição protege com tanta
insistência a liberdade e a livre expansão da pessoa que não se pode admitir
que o legislador e a administração imponham à liberdade restrições que excedam
ao que é necessário para atender o fim perseguido. É nesse sentido que o
princípio da proporcionalidade dos meios aos fins tem valor constitucional.
Princípios
de Direito Administrativo:
O
da indisponibilidade do interesse público - como o Estado é o titular do
interesse público, só ele pode dispor desse interesse. A Administração não pode
dispor dele.
O
da especialidade administrativa - é o princípio que informa o tema fundamental
da competência. O ato praticado por agente incompetente é nulo de pleno
direito.
O
do poder-dever do administrador público - Trata-se de um corolário do princípio
da primazia do interesse público.
O
da finalidade administrativa - É também um corolário essencial acrescido ao
principio da legalidade, e que pretende que toda a atividade estatal se dirija
ao atendimento de um interesse público qualificado . A finalidade pública
prevista na norma deverá ser atingida, sempre, conforme este princípio. Em
nenhuma hipótese, pode a autoridade substituir o fim previsto na lei, por outro
fim público ou privado, licito ou ilícito
O
da impessoalidade - Toda a atuação do agente público deve ser impessoal, pena
de ofender outro principio: o da igualdade dos administrados. Vem contemplado
no art. 37 da CF de 1988.
O
da moralidade pública - É dever do administrador público gerir a coisa pública
como o faz o bom administrador, com eficiência, probidade e senso de economia.
Está previsto no art. 37 da CF de 1988.
O
da publicidade - Todo ato da Administração, para ter validade jurídica, terá de
ser publicado no órgão oficial ou através de outros meios. A publicidade dos
atos da Administração responde às necessidades da transparência e da probidade
da ação administrativa. Vem também contemplado no art. 37 da CF de 1988.
[4] Expressão atualmente corrente, mas que ora é
atribuída à Aristóteles, ora à Émile Durkheim sem bibliografia precisa.
[5] Rousseau mostra, com menos brevidade e menos
clareza, que cada membro do corpo-político é simultaneamente cidadão
e súdito. Cidadão, “membro do
soberano”, enquanto participante da atividade do corpo político (chamado
soberano quando ativo e Estado quando passivo). Súdito, enquanto obediente às leis votadas por esse
corpo político, por esse soberano de quem é membro. In CHEVALLIER, Jean-Jacques. Prefácio de André SIEGFRIED. Trad.
Lygia Christina. As grandes obras políticas de maquiavel a nossos
dias. 6.ed. Rio de Janeiro,
Agir, 1993, p. 166.
[6] Sobre os postulados é interessante conhecer o
estudo de Humberto Ávila: Os postulados normativos aplicativos são normas
imediatamente metódicas que instituem os critérios de aplicação de outras
normas situadas no plano do objeto da aplicação. Assim, qualificam-se como
normas sobre a aplicação de outras normas, isto é, como metanormas. E mais
adiante segue o autor: Os postulados funcionam diferentemente dos princípios e
das regras. A uma, porque não se situam no mesmo nível: os princípios e as
regras são normas objeto da aplicção; os postulados são normas que orientam a
aplicação de outras. A duas, porque não possuem os mesmos destinatários: os
princípios e as regras são primariamente dirigidos ao Poder Público e aos
contribuintes; os postulados são frontalmente dirigidos ao intérprete e
aplicador do Direito. A três, porque não se relacionam da mesma forma com
outras normas: os princípios e as regras, até porque se situam no mesmo nível
do objeto, implicam-se reciprocamente, quer de modo preliminarmente
complementar (princípios), quer de modo preliminarmente decisivo (regras); os
potulados, justamente porque se situam num metanível, orientam a aplicação dos
princípios e das regras sem conflituosidade necessária com outras normas. In ÁVILA, Humberto. Teoria Geral dos
Princípios: Da definição à aplicação dos princípios jurídicos. 9ª ed. ampl. e atual, Malheiros Editores: SP,
2009, p. 122.
[7] Cf. Paulo Bonavides que historia as opiniões de
Müller e Dworkin (contribuição para o pós-positivismo), os critérios
estabelecidos por Alexy, Trabaucchi e Bobbio e outros autores sobre a temática.
In BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional.
12ª ed, Malheiros Editores: SP, 2002, p.247.
[8] ÁVILA, Humberto. Op. cit, p. 180.
Haber, Lilian
Mendes. Novo Código Florestal - Norma Geral. Direito Eco, 2012.
Disponível em http://www.direitoeco.blogspot.com.br/2012/05/novo-codigo-florestal-norma-geral.html, Acesso: dd.mm.aaaa.